Approvato il nuovo Codice dei contratti pubblici. Il punto di Assiv
di Maria Cristina Urbano – 11 Aprile 2023
Il 28 marzo il Consiglio dei Ministri ha, sottolineiamo come Assiv, finalmente approvato in via definitiva il nuovo Codice dei contratti pubblici. Dopo un attento esame da parte delle competenti Commissioni di Camera e Senato, che hanno espresso parere positivo con raccomandazioni, il Codice è tornato all’attenzione della Presidenza del Consiglio e del Ministero dei Trasporti, i quali hanno recepito nel testo definitivo le indicazioni contenute nei pareri parlamentari.
L’iter era partito lo scorso 16 dicembre quando il Consiglio dei Ministri, in attuazione dell’articolo 1 della legge delega del 21 giugno 2022, n. 78, aveva approvato in esame preliminare la riforma del Codice degli appalti.
Nel comunicato stampa allora diramato dal Governo, si leggeva che il nuovo Codice “si muove da due principi cardine, stabiliti nei primi due articoli: il “principio del risultato”, inteso come l’interesse pubblico primario del Codice stesso, che riguarda l’affidamento del contratto e la sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto tra qualità e prezzo nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza; il “principio della fiducia” nell’azione legittima, trasparente e corretta della pubblica amministrazione, dei suoi funzionari e degli operatori economici”.
Assiv sul nuovo Codice dei contratti pubblici
Il risultato è apprezzabile, anche se perfettibile. Si tratta di una disposizione normativa coraggiosa, di sistema, che tenta di conciliare la complessità della materia con la non più rinviabile necessità di semplificazione delle procedure. Perché se una cosa si può dire con certezza relativamente a tutte le riforme del Codice è che l’eccessivo accento sull’aspetto formale a discapito di quello sostanziale, la paranoica complessità che caratterizza l’affidamento degli appalti pubblici, sono state non solo la causa degli attuali patologici ritardi nell’ammodernamento del Paese e nell’efficientamento dei servizi pubblici, ma hanno offerto l’occasione a funzionari infedeli e ad operatori economici truffaldini di compiere i tanti illeciti che la magistratura porta costantemente alla luce. Non sfuggirà il paradosso: norme e procedure complesse ed involute, pensate per contrastare la corruzione, hanno offerto la possibilità di creare i nodi per sciogliere i quali serve il favore. Nella semplicità e trasparenza risiede il vero antidoto all’illecito.
Il nuovo Codice si applica a tutte le nuove procedure a far data dal 1° aprile 2023. Dal 1° luglio 2023 è prevista l’abrogazione del Codice precedente (decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50) e l’applicazione del nuovo quadro normativo anche alle procedure già in corso.
Assiv ha inteso contribuire al dibattito presso le Commissioni parlamentari inviando una propria memoria riferita principalmente agli articoli del Codice in materia di servizi, offrendo alla valutazione dei parlamentari il punto di vista di un comparto dalle caratteristiche affatto particolari.
La vigilanza privata, infatti, nonostante la sempre più efficace integrazione tra uomo e tecnologia, rimane un comparto che si caratterizza per essere labour intensive. Per tali servizi, uno dei problemi più importanti dell’attuale Codice è il criterio di aggiudicazione, spesso collimante con il minor prezzo, problema in gran parte superato con il cd Decreto Sblocca Cantieri del 2019 che ha modificato l’art. 95, anche grazie ad un intervento emendativo fortemente voluto da Assiv-Anie che ha novellato l’articolo.
La ratio di tale intervento modificativo risiede nella considerazione che i servizi di vigilanza privata, guardiania e portierato hanno caratteristiche (alta intensità di manodopera, prestazioni standardizzate) che integrano tanto i requisiti per i quali il Codice dei contratti pubblici prevede l’obbligo di ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, quanto quelli richiesti per legittimare il ricorso al criterio del prezzo più basso. Sovente le stazioni appaltanti, per l’affidamento di tali servizi, ricorrono al criterio del minor prezzo nonostante giurisprudenza ed Autorità Nazionale Anti Corruzione abbiano chiarito che qualora un appalto sia da considerarsi labour intensive tale circostanza prevalga, ai fini della scelta del criterio di aggiudicazione, anche qualora ricorrano le caratteristiche della standardizzazione o ripetitività, dovendosi pertanto applicare il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Evidentemente l’applicazione di quest’ultimo criterio presuppone una sufficiente qualificazione della stazione appaltante e una maggiore capacità di analisi dei contenuti qualificanti l’offerta, laddove tali capacità (per ragioni non sempre imputabili alla stazione appaltante) spesso sono carenti. Ma la messa a punto della norma ha contribuito a contenere il problema e, se fino all’entrata in vigore dello Sblocca cantieri ben oltre il 65% delle nostre segnalazioni sulle procedure di gara riguardavano anche il criterio di aggiudicazione, dopo il 2019, a dimostrazione dell’ottimo lavoro svolto, la percentuale si è notevolmente ridotta. Il problema, temiamo, non potrà trovare soluzione definitiva sino a quando non si procederà all’adeguata qualificazione delle stazioni appaltanti, investimento di risorse pubbliche che tornerebbe decuplicato in termini di benefici economici per l’erario e di qualità dei servizi offerti ai cittadini.
Art. 63 di riforma del Codice degli appalti pubblici
Sul tema, peraltro, l’art. 63 di riforma del Codice non ci sembra adeguato perché tutto incentrato sulla fase di “qualificazione” (attraverso i requisiti che la stazione appaltante deve possedere) senza tuttavia tutelare il mercato nella fase “successiva”, vale a dire quella in cui una stazione appaltante (anche se in possesso dei requisiti qualificanti) indica procedure di gara gravemente illegittime. La soluzione da noi proposta, pertanto, suggeriva di prevedere il controllo da parte dell’ANAC sulla corretta redazione degli atti di gara. In tal modo, attraverso la creazione di un sistema sanzionatorio a carico dei soggetti che hanno redatto una procedura di gara illegittima, si potrebbero limitare gli evidenti errori che ancora si rilevano.
Art. 60
Il nuovo Codice degli appalti, invece, prova a risolvere l’annosa questione della revisione dei prezzi per i servizi (art. 60). Non abbiamo mai mancato di ribadire in ogni occasione che la struttura della revisione dei prezzi del nuovo Codice era pensata solo per il mondo dei lavori, con ripercussioni negative su settori come quello dei servizi, aventi strutture esecutive e tempistiche di durata dell’appalto diverse tra loro. La nuova formulazione invece, dividendo i due settori, va nella direzione auspicata.
Art. 62
Un commento differente lo dobbiamo purtroppo fare per l’art. 62, che fa salva l’attuale normativa per il contenimento della spesa che disciplina gli obblighi di acquisto accentrato. Detta normativa, tuttavia, ha prodotto negli anni una situazione abnorme in cui per un medesimo servizio e su un medesimo territorio possono coesistere due o più convenzioni (si pensi alla coesistenza di convenzioni regionali e nazionali negli acquisti per il SSN). Tale situazione costringe gli operatori economici a prendere parte a più di una procedura di gara avente ad oggetto il medesimo servizio per i medesimi Enti con inutile aggravio di spese, obbliga le Amministrazioni territoriali ad una non agevole comparazione tra le convenzioni disponibile e genera un aumento esponenziale del contenzioso.
Art. 98
Notiamo, infine, come l’art. 98 si prefigga il lodevole obiettivo di definire in maniera tassativa i casi in cui un operatore economico pone in essere un illecito professionale grave, superando la genericità della norma ora in vigore (art. 80, D.lgs. 50/2016) che ha comportato un elevato contenzioso e notevoli dubbi interpretativi in merito a quali fossero le fattispecie che integrassero un caso di illecito professionale. Siamo peraltro soddisfatti che il governo abbia fatto proprie le nostre preoccupazioni in proposito: la disposizione prevista dal comma 4, lettera i), ora abolita, avrebbe infatti vanificato lo sforzo perché avrebbe reintrodotto un riferimento indefinito a condotte ulteriori rispetto quelle elencate nei punti precedenti, riproducendo in sostanza lo stesso errore del Codice precedente.
Considerazioni finali di Assiv sul nuovo Codice dei contratti pubblici
Non possiamo fare a meno quindi di sottolineare, come considerazione generale, che il contributo predisposto da Assiv, avente il solo fine di concorrere alla redazione di un Codice funzionale agli obiettivi di crescita e ammodernamento del Paese, abbia contribuito a consolidare un nuovo Codice a vantaggio degli operatori economici e della Pubblica Amministrazione, per servizi ai cittadini sempre più efficienti, in un nuovo clima di fiducia e rispetto tra pubblico e privato che, in questo come in tanti altri ambiti, rappresenta la chiave di volta per ridare al Paese lo slancio cui questo anela da tempo.
E di questo siamo particolarmente soddisfatti. Assiv proseguirà nella sua attività propositiva, fondata su una oggettiva analisi delle criticità che affliggono il settore della vigilanza privata, al contempo proponendo soluzioni equilibrate, in un dialogo franco e costruttivo con le istituzioni, nell’interesse del comparto che rappresenta ma senza mai perdere di vista l’interesse collettivo. Siamo fermamente convinti, ora più che mai, che in questo si esplichi l’alto ruolo che la Costituzione ha riconosciuto ai corpi intermedi.
